장기집권의 욕망, 사사오입개헌

장기집권의 욕망, 사사오입개헌 

사사오입(四捨五入)은 4 이하 수는 버리고 5 이상의 수는 그 윗자리에 1을 더해주는 수학 계산법(반올림)이다.

수학 계산법을 사람과  법에 적용한 희대의 사건이 이승만 대통령의 사사오입(四捨五入) 개헌이다.

이승만 대통령은 1948년 7월 20일 초대 대통령에 당선됐다. 1960년 4월 27일 하야(下野)했다. 12년간 집권했다. 1948년 제헌헌법이 만들어졌을 때 당시 대통령의 임기는 4년이었다.

 

"1948년 제헌헌법 제55조 1항

대통령과 부통령의 임기는 4년으로 한다.

단, 재선에 의하여 1차 중임할 수 있다."

 

당시 미국 헌법을 참고해 제헌헌법을 만들었다. 미국  초대 대통령조지워싱턴은 3선 이상 가능했지만 재임 후 스스로 물러났다. 이후 다른 대통령들도 재임까지만 하는 것이 전통이 되었다. 

프랭클린 루스벨트 1933~1945년까지 4선 대통령이었다. 이후 중임만 하도록 논의됐다.

 

"미국 수정헌법 제22조

No person shall be elected to the office of President more to than twice...

누구도 2회를 초과해 대통령직에 선출될 수 없으며...."

 

이승만 대통령은 12년간 대통령직에 있었다. 헌법 1차 중임 조항을 특수한 방법으로 이승만 대통령에게만 제외되도록 개헌했다. 사사오입(四捨五入) 개헌이다. 사사오입개헌은 첫 번째 개헌이 아니다. 1954년 11월 27일 사사오입 개헌은 두 번째 개헌이다. 1952년 1차 개헌이 있었는데 이승만 집권 연장을 위한 개헌이었다. 

국회의원이 대통령을 선출할 수 있었던 것을 국민이 직접 투표하는 직선제로 바꾸게 된다. 

 

1차 개헌은 1952년으로 아직 전쟁이 끝나기 전으로 제2대 대통령 선거의 해였다. 전쟁 상황이었음에도 불구하고 이승만 대통령은 헌법 개정을 할 수밖에 없었다. 급하게 개헌을 해야 되는 것은 국회에서 이승만 대통령이 재선 가능성이 희박했기 때문이었다. 1950년 5월 30일 제2대 국회의원선거 결과 이승만 대통령 지지세력이 대거 낙선했다. 반면 전체 당선자의 60%, 126명은 무소속 후보였다.

 

전쟁 중 이승만 대통령이 보여준 국정운영 능력이 믿음을 주지 못했다. 특히 국회의원들의 실망이 컸다. 이런 상황에서 국회의원 간접 선거로는 재선이 어려웠다. 자신에게 유리한 직선제로 개헌한다.

1987년 6월 민주화 투쟁으로 직선제를 이루어냈다. 1952년 이승만 대통령의 직선제 개헌은 국민의 민주적 권리를 신장시키기 위해서가 아니라 권력 재창출을 위한 직선제로 개헌한다. 

 

당시 이승만 대통령은 대중적으로 '국부國父'라고 불릴정도로 인기가 높았다. 인기가 높았다기보다는 인지도가 높았던 것이다. 1952년 임시 수도 부산에서 이승만 대통령은 지지세력을 규합에 나섰다. 1951년 12월 23일 한국 최초 여당 '자유당'이 창당된다. 이승만 대통령은 자신이 전 국민의 지지를 받는 지도자이기를 원했고 특정 정파의 리더가 되는 것을 원하지 않아서 애당초부터 정당에 참여하거나 정당의 지도자로 군림하지 않고 정당 간의 일정 거리를 두었다. 그러나 1952년 선거가 다가오자 여유를 부릴 수 없게 된다. 급하게 대통령 선거를 앞두고 1951년 말 자유당을 창당한다. 

 

 

1951년 12월 23일 이승만 대통령, 제2대 대통령 당선 위해 자유당 창당했고 국회의원이 뽑던 대통령을 직선제로 개헌 추진했다. 직선제 개헌안 통과를 위한 편법을 총동원한다.

당시 부산에 있었던 임시 국회의사당을 헌병대와 경찰이 포위하고 있어 공포 분위기 속에서 개헌안이 통과됐다. 비밀 보장이 전혀 되지 않는 개헌안 기립표결이 진행됐다. 1952년 이승만 대통령은 국회를 지속적으로 압박하고 있었다. 이승만 대통령은 국회 압박 수단으로 국회 해산을 요구하는 관제 데모를 주도한다. 정부와 결탁한 많은 사람들이 거리로 나와서 국회 해산을 요구하고 국회의원들의 소환을 요구하는 데모를 벌인다. 이승만 대통령 친위대, 민중자결단, 땃벌떼, 백골단 등이 나와서 공포 분위기를 조성했다. 

 

 

국회 압박 수단으로 계엄령을 선포한다. 전쟁 중이기는 했지만 임시수도 부산에서 특별한 일은 없었지만 계엄령을 선포하고 군을 동원해 부산 일대를 공포 분위기로 몰아 넣었다.  계엄령 하에서 헌병대를 동원해서 국회의원들을 체포했다. 국회의원들이 통근버스를 타고 출퇴근했는데 통근버스를 통째로 연행해서 버스 안에 있던 국회의원 일부를 구속하는 이런 식의 압박을 계속 가하고 있었다. 결국 압박의 마지막이 1952년 7월 4일 국회에서 표결하는 과정에서 국회 주변을 헌병들이 둘러싸고 공개 투표를 하게 함으로써 국회의원들의 소신을 펼치지 못하도록 판을 깔았다. 

 

 

국회의원들을 체포한 명분은 공비가 나타났다는 것이었다. 국회의원들을 간첩 현행범으로 몰았다. 40여 명의 국회의원 중 10명을 국제공산당 내통 혐의로 구속했다. 

한국군 수뇌부는 군의 정치적 중립을 고수한다. 이승만 대통령의 군 동원 요청을 거부했다. 군 작전지휘권을 가지고 있던 미국은 군을 동원해서 정치적 목적을 달성하려는 데에는 비판적이었다. 그래서 이승만 대통령은 계엄령 하에서  자신의 최측근 헌병 사령관 원용덕을 통해 헌병대를 동원했다.  

 

"1952년 5월 25일 부산정치 파동

1952년 7월 4일 기립 표결

1952년 7월 7일 발췌 개헌안 공포"

 

발췌拔萃는 문서에서 중요한 부분을 뽑아서 하나의 새로운 문서를 만드는 것이다. 당시 개헌안은 두가지였다. 이승만 대통령이 원하는 직선제 개헌안과 국회의원들이 원하는 내각 책임제가 있었다. 1952년 4월 17일 122명의 국회의원들은 내각책임제 개헌안을 국회에 제출한 상태였다.

 

1952년 1월 18일 대통령 직선제 개헌안은 찬성 19, 반대 143, 기권 1포로 부결되었다.이런 상황에서 이승만 대통령이 직선제 관철을 위해 온갖 방법을 동원해서 결국 국회와 타협안을 이루어낸다. 두 개의 개헌안 내용을 일정하게 섞어서 새로운 제3의 안을 만들게 되고 '발췌개헌안(拔萃改憲案) '이라 부르게 된다. 

핵심은 '대통령 직선제'가 들어가게 되고 국회가 원했던 것은 아주 중요하게 반영되지 않았다. 이승만 대통령은 자신이 원하는 방향의 개헌안, 직선제를 관철시킬 수 있었다.  국회의원 재적 166명이 발췌개헌안을 표결하였고 찬성 163, 기권 3표였다. 

 

비정상적인 방법으로 1952년 7월 4일 발췌개헌안을 통과시키고 약 한 달 뒤 1952년 8월 5일 대통령 선거일이었다. 그런데 이승만 대통령은 난데없이 불출마 선언을 한다. 이것은 이승만 대통령이 자주 쓰던 정치 방식이다. 이승만 대통령이 불출마 선언을 하자 기다렸다는 듯이 각종 사회단체가 이승만 대통령 출마 요청 궐기대회를 연다. 수많은 단체가 동원이 되었는데 정치 깡패 등 각종 사회단체가 총동원됐다. 소동을 만들고 대통령은 담화를 한다.

 

"내 비서가 급히 청하기를 

만일 출마 승낙서에

서명하기를 원치 않으신다면

자기에게 도장만이라도 주어서 

국민들의 요구를 들어달라고 해서 

그렇게 했다"

-이승만 대통령 담화 中

 

 

1952년 제2대 대통령에 당선된다. 2대 대통령 개표 결과 자유당 이승만 약 74.6%, 무소속 조봉암 11.4%, 무소속 이시영 10.9% 였다. 1차 개헌 한 달 뒤에 대통령 선거가 치러지다 보니 다른 후보(조봉암, 이시영)들은 제대로 선거를 준비하고 대비하기 어려웠다. 

 

 

일찍부터 준비했던 이승만 대통령은 상대적으로 유리했다. 해방 직후에 이미 유력한 지도자였지만 그와 비견할 수 있는 동급의 정치인들 김구, 김규식, 여운형 등이 이미 1952년 시점에서 사망하고 없었다. 사실상 경쟁자가 없었다. 다른 지도자들은 명망, 경력, 인지도가 한 참 못 미쳤다.  그래서 이승만 대통령은 직선제를 원했고 그에 뜻대로 제2대 대통령이 된다. 발췌개헌으로 중임에 성공했다. 

 

헌법 규정상 3선은 불가능했다. 1956년 제3대 대통령 선거의 해가 다가왔다. 3대 대통령 선거 출마는 불가했다. 1차 개헌 당시 '직선제'에만 집중해서 제헌헌법 제55조 1항의 '재선에 의해 1차 중임할 수 있다'는 부분을 수정을 못했다. 2대 대통령이 됐지만 1차만 중임할 수 있다는 헌법 조항으로 56년 3대 대선 출마는 불가했던 것이다. 

 

사사오입(四捨五入) 개헌이 되기 전  배경 간단 정리 

 

1948년 대한민국의 첫 총선으로 제헌국회가 구성되고 제헌국회에서 초대 이승만 대통령이 선출된다.

1948년 재선을 위해 1952년 대선을 치러야 하는데 선거의 방식이 간선제였기 때문에 1950년에 있었던 총선에서 반드시 승리를 했어야 하는데 결과가 총선 참패였고 이승만 대통령이 원하는 방향이 아니었다.

그래서 1952년 규칙을 변경해서 1차 발췌개헌을 한다. 2대 대통령으로 당선이 되었고 3대 대통령을 원했다. 하지만 헌법에는 1차 중임까지만 허용했던 것이다. 1954년 개헌을 하기 위해 사사오입 개헌이 등장한다. 

1956년 대선에서 3대 이승만 대통령이 당선된다. 

 

1956년 대선을 앞두고 3대 대통령을 원하는 이승만 대통령은 헌법을 바꿔야 했다.

헌법 개정안에는 1차 중임 조항은 그대로 남아있다. 대신 부칙을 이용한다. 

 

부칙) 이 헌법 공포 당시의 대통령에 대하여는 제55조 제1항 단서의 제한을 적용하지 아니한다.

헌법 개정안의 의미는 다른 사람들은 대통령 1차 중임만 가능하지만 이승만 대통령 단 한 사람에게만 종신집권의 길을 열어준 개헌안이다. 연임출마, 종신출마의 길을 스스로 열어준다. 

 

이승만 대통령은 1875년에 출생해서 3대 대선 출마 당시 만 81세였다. 사사오입 개헌은 통과가 됐다. 

당시 많은 의원들은 사사오입 개헌에 반발했다. 대통령 중임제한 조항 수정을 위해 개헌선 이상의 찬성표가 필요했다. 개헌 정족수를 만들어 내기 위해 사사오입을 논리를 들고 나왔다. 개헌선은 개헌안 국회 통과를 위해 필요한 최소한의 의석수이다. 개헌선은 국회의원 재적의원 2/3 이상을 의미한다. 이승만 대통령은 여당 자유당의 국회 의석 다수 확보가 필요했다. 1954년 3대 국회의원 선거에 자유당에서 공천을 줄 때부터 서약을 하게 했다. 자유당 후보 공천 조건으로 당선되면 개헌을 찬성하는 것이었다.

 

서약을 하는 사람만 공천을 주고 관권. 금권을 총동원해서 최대한 많은 자유당 후보들이 국회의원으로 당선될 수 있도록 여러가지 조치를 취한다. 그러나 1954년 총선 결과 자유당은 개헌선 2/3 확보에 실패한다. 203개 선거구 중에 자유당 114명, 무소속 67명이 당선된다. 이후 자유당은 회유와 협박으로 무소속 의원들을 포섭하기 시작한다. 결국 개헌선 재적 2/3까지 확보한다. 

당시 국회 의석수는 203석이었다. 203석의 2/3는 135.3333...이다. 기준선은 135.33333...보다 같거나 커야 한다. 그러면 개헌이 되는 것이고 이것보다 적으면 개헌이 안 된다. 소수점 0.333...은 사람이 될 수 없으므로 136석이면 개헌이 된다. 

 

 

 

1954년 11월 27일 2차 개헌안 투표를 실시한다. 투표결과 찬성표가 135표가 나왔다. 1표가 부족해서 개헌은 부결된다. 국회의장단에서 부결을 선포한다. 

 

자유당이 계산했을 때 찬성이 2/3이상이었고 당시 언론보도에 따르면 최소 개헌선보다 2~3석이 더 확보될 것으로 예측하고 있었다. 결과는 1표가 부족했다. 자유당 내부에서 개헌 반대표가 나왔고 자유당 의원들 모두 다 찬성한 것은 아니었다. 사사오입 개헌 이후 일부 자유당 의원들은 야당으로 당적을 옮긴 의원도 등장한다. 

 

1954년 11월 27일 투표가 이루어지고 부결이 선포된 다음에 국회 의장단이 대통령에게 부결 상황을 보고한다. 이승만 대통령은 "그거 반올림(사사오입)하면 정족수는 135.3333이 아니고 135가 되니 통과된 것이 아니냐'라고 이야기한다. 그러면서 다음날 1954년 11월 29일 자유당이 다수인 국회에서 국회 의장단이 결과 번복 선포를 한다. 

 

사사오입(반올림)은 이승만 대통령 아이디어였기 때문에 대통령 측은 사사오입 가결 정당화를 위한 많은 노력을 했다. 그 일환으로 수학자들의 권위를 얻는 것이었다. 가장 유명한 설은 유명 대학의  어떤 교수가 대통령을 찾아와서 사사오입 아이디어를 냈다는 설이다. 1954년 12월 7일 자 신문기사에 '경기도 지사 이익흥 씨나 문교 장관 이선근 씨도 각각 저명한 수학자에게 203의 3분지 2를 질문하였다' 정도의 기사만 나왔다. 아이디어를 제시했다고 거명된 교수 제자들이 부인하는 해명 발표를 했었다.

 

국회의장단이 결과를 번복 발표하려고 하니 야당의원들이 강력 반발했고 국회가 아수라장이 된다. 

반발한 야당의원들이 총 퇴장을 한다. 국회의사당에는 자유당과 자유당 지지 의원들만 남게 된다. 

"전에 했던 부결 선포는 잘못된 것이므로 이것을 통과된 것으로 수정한다"라는 내용의 동의안을 제출하게 되고 그 동의안을 통과시키면서 부결로 폐기될 뻔했던 헌법 개정안이 가결로 바뀌면서 효력이 발생한다.

 

단순한 헤프닝으로 볼 수 없는 것이 개헌을 불법적으로 진행했다는 것이다. 사사오입 개헌의 불법성은 정족수를 임의로 변경했다는 것이다. 정족수가 딱 떨어지지 않고 소수점으로 나올 수 있지만 헌법 어디에도 반올림 조항은 어디에도 없다는 것이다. 

 

<헌법 제98조>

헌법 개정의 의결은 양원에서 각각 그 재적의원 3분지 2 이상의 찬성으로써 한다.

 

사사오입 개헌의 불법성은 일사부재의 원칙으로 이미 부결된 개헌안을 번복했다는 것이다. 

일사부재의 원칙은 의회에서 한번 부결된 안건은 같은 회가 내에 다시 제출할 수 없다는 원칙이다. 

 

 

 

이 상황에서 이승만 대통령은 대선 불출마 선언을 또 한다. 대부분 동원된 수많은 단체들이 들고일어나서 대통령 출마 요구대회를 시작한다. 단체 사이에서 우마차牛馬車 조합이 있었다. 

소와 말들을 끌고 나와서 시위를 한다. 신조어  '우의마의(牛意馬意)'가 만들어진다. 여기에 죽은 사람의 도장을 이용해 서명을 받았다고 해서 '귀의鬼意'라는 신조어가 생겨난다.

이 상황에서 이승만 대통령은 외신과 인터뷰에서 "국민이 원한다면 자살도 할 수 있다"라고 한다.

이승만 대통령은 결국 출마 요구를 수용한다. 

 

 

 

1956년 이승만 대통령은 대선에 출마한다. 사사오입 개헌 이후 치러진 제3대 대통령 선거는 민주당 신익희 후보, 무소속 조봉암 후보 등 신진 세력의 약진이 두드러졌다. 본격적인 선거운동이 시작된 가운데 후보자들이 내건 구호는 유권자들의 마음을 뒤흔들었다. 1956년 대선은 약 95% 높은 투표율을 기록했다. 1956년 선거는  정. 부통령 선거였다. 부통령은 4대였다.

 

 

이 선거는 한국 헌정 사상 최초 치열한 접전이 펼쳐진 선거로 기록된다. 야당 후보가 약진한다. 이전에는 이승만 대통령을 비판하거나 반대하는 세력이 있었지만 그 수가 적었고 사분오열되어 있었다. 1956년 선거를 앞두고 야권이 어느정도 정비가 되었고 보수성향의 야권 세력들이 민주당으로 결집한다. 민주당에서 내걸었던 선거 구호가 '못살겠다 갈아보자'였고 큰 인기를 끌게 된다. 왜냐하면 이승만 대통령이 집권한 8년의 최종적인 결과는 못살겠다, 그러니 대안은 갈아보자, 여서 명쾌하고 설득력 있는 논리들이 사람들의 마음을 끌었다. 

 

 

야당에서 못살겠다 갈아보자'가 선풍적인 인기를 끌자 자유당에서는 갈아봤자 더 못산다, 구관이 명관이다,라고 맞불을 놓은 구호를 만든다. 

 

유력 야당 대통령 후보였던 신익희 후보가 선거 직전 사망한다. 식익희 후보는 1956년 5월 5일 선거 유세를 하러 호남지역으로 가던 기차 안에서 심장마비로 사망한다. 5월 15일 선거 불과 열흘 전 사망한다. 

 

 

 

당시 신익희 후보 인기가 높았다. 신익희 후보가 한강 뱃사장에서 유세를 할 때 구름 떼 같은 인파가 신익희 유세를 듣기 위해 모였고 당시 언론의 기록에 따르면 청중 수 약 23~24만으로 추정했다.  당시 서울시민 숫자가 약 150만 명이었다. 이승만의 장기 집권, 사사오입 개헌, 계속된 정치 파행들이 지지도를 하락하게 했고 야당 후보들이 대통령과 견줄만한 명망과 경력을 계속해서 쌓아 갔던 것이다. 

기대를 가졌던 신익희 야당 후보가 허무하게 사망하자 분노한 야당 지지 특히 청년들이 경무대 앞에서 시위를 했다. 

 

신익희 후보를 지지했던 사람들은 185만표를 무효표로 선택하면서 신익희 후보를 추모하는 추모표가 된다. 

1956년 대선 개표 결과는 자유당 이승만 후보는 득표수 5,046,437표를 얻어 득표율 69.98%를 얻었고 3대 대통령으로 당선이 된다. 

무소속 조봉암 후보는 득표수 2,163,808, 득표율은 30.01% 였다. 

무효투표수는 1,856,818표, 기권 수는 539,807표였다. 

 

민주당에서는 신익희 후보가 사망하자 다른 야권 후보 조봉암 후보를 지지해 달라고 요구하지 않았다. 오히려 신익희를 추모해 달라고 말한다. 사표로 만들어 버린다. 

야권은 1956년 3대 대통령 선거를 앞두고 통합 운동을 벌인다. 완벽하게 통합을 하지 못하고 보수 성향 야권은 민주당으로 결집했지만 과거 공산주의 운동의 전력이 있었고 해방 이후에는 우익으로 전향해 이승만 정부에서 농림부 장관까지 지냈던 조봉암 후보에 대한 거부감이 있었다.

 

1956년 11월 10일 조봉암과 지지세력은 민주당에 참여하지 않고 별도의 세력을 만들게 되고 '진보당'을 창당한다.  진보당은 시작이 늦어서 제3대 대통령 선거까지 법적으로 당의 형태를 갖추지 못한다. 형식적으로 무소속으로 출마하지만 진보당 후보였다. 

조봉암 후보는 선거에서 이승만 후보에게 패배했지만 200만 표 이상을 획득했다. 조봉암 후보는 이승만에게 정치적으로 가장 위협하는 존재로 부상했다. 

 

1956년 선거는 부정선거에 대한 기록이 다수있다. 실제 조봉암의 지지표는 더 많았을 가능성이 있다. 

부정선거에 대한 증언은 많다. 이승만 정권의 핵심이었던 법무부 장관, 내무부 장관을 지냈던 홍진기 씨, 내무부 장관으로 3.15 부정선거에 때 사형을 당했던 최인규 씨 증언에 의하면 56년 선거는 부정이었다고 자서전과 전기에서 증언했다.

 

신익희 후보가 사망 하기 전에 신익희-조봉암 후보 단일화 작업이 계속되고 있었다. 조봉암이 양보하고 사퇴를 한 다음에 신익희로 단일화 합의가 어느 정도 진행됐다. 신익희가 갑자기 사망하고 조봉암은 야권 후보로 혼자 남게 된다. 자신을 지지해 달라고 했지만 민주당 내에서 조봉암에 대한 거부감이 있었고 신익표 추모표를 달라고 호소한다. 

 

이승만 대통령은 우여곡절 끝에 3선에 성공한다. 4년 뒤 1960년 대선에서 3.15 부정선거가 있었고 4.19혁명으로 하야하게 된다. 

현재까지 대한민국에서는 총 9번의 개헌이 있었다. 3~4차, 9차 국민 뜻에 따른 개헌은 단 3번 이었다. 

1~2차, 6~7차 4번의 개헌은 현역 대통령의 장기 집권을 위한 개헌이었고 5차,8차 두 번의 개헌은 쿠데타 세력의 정권 탈취 목적이었다. 

 

사사오입 개헌은 의도치 않게 긍정적인 영향을 끼친 부분도 있다. 이승만 대통령에게 맞서던 야권 세력은 사사오입 전까지 흩어져 있었다. 사사오입 개헌으로 충격을 받은 후 야권 세력들은 힘을 모으기 시작했다. 호헌동지회가 처음 만들어진다.

호헌동지회(護憲同志會)는 사사오입 개헌에 반발하여 결성된 범야당 연합 모임이다. 

호헌동지회(護憲同志會)를 바탕으로 1955년 민주당이 탄생했고 민주당에 흡수되지 않은 사람들이 진보적인 색깔을 분명히 하면서 1956년에 진보당을 창당한다. 사사오입 이후 야당이 결집하고 결집한 힘으로 이승만 정권을 견제하게 된다. 1956년 이승만 대통령이 3선에 성공하지만 부통령 선거는 민주당 후보 장면 부통령이 당선되었다. 이것은 4.19에 지대한 영향을 미쳤고 이승만 대통령은 4.19 혁명으로 하야한다.